部门解读]《三亚市水上旅游项目促进和管理办法》政策解读

市旅文局于2021年初启动了《办法》草案起草工作,通过充分调研借鉴省内外水上旅游项目工作的经验与做法,广泛征求各部门和社会各界意见,形成了《办法》草案,2021年9月7日经市长办公会议审议后提请市政府常务会议审议。经2021年9月13日七届市政府第127次常务会议审议通过印发,于2021年9月21日公布,自2021年10月26日起施行。据了解,这是全国首部专门规范水上旅游项目的规范性文件。

三亚市作为国内外著名热带滨海旅游城市,海域面积3226平方公里,海岸线个,海水清澈、能见度高、水温适中,全年适合开展各类水上旅游项目。近年来,三亚水上旅游发展迅速,种类繁多,各类旅游船舶和水上旅游新业态项目广泛分布在三亚湾、亚龙湾、后海、蜈支洲岛等海域,给我市水上旅游交通安全、滨海环境安全、旅游企业经营管理和旅游治理带来新的监管问题,对此,市政府牵头制定该《办法》,以有序进行水上旅游项目管理工作。

《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国海上交通安全法》《国内水路运输管理条例》等相关法律、法规。

当前,水上旅游项目新业态的属性难以界定,配套法律法规不健全,相关职能部门意见不统一、管理职责划分不清、执法标准不定。尤其是我市机构改革后,各职能部门对于水上旅游项目的管理职责分工不明确,无法为水上旅游项目的安全健康有序发展提供支持保障。该业态在我国兴起的时间较晚,且涉及的法律法规体系横跨体育、旅游、安全管理和环境保护等多个领域,复杂程度较高,涉及水上旅游项目的相关法律法规数量极少且碎片化。当前国内涉旅安全事件的判例中较多引用了《旅游法》,而《旅游法》对于水上旅游项目的也仅有个别行政许可条款。我市在国内很早开始探索建立相关管理机制,2014年7月印发了《三亚市水上旅游管理办法》,然而当前以冲浪、帆船帆板为代表的海上旅游新业态发展十分迅速,原有管理制度已不能适应新业态的发展需要,如对于新兴的冲浪项目,则尚未列入《三亚市综合行政执法局执法事项清单》,导致行业管理部门及执法部门在履行冲浪市场监管职责的过程中常常出现“无法可依”的局面。而在监管主体方面又往往出现“九龙治水”的情况,从现行制度文件中可见,当前仅潜水旅游行业职能管理一项,即涉及到了旅游、交通、海事、资规、市场、物价等多个部门。

本《办法》的出台将为现在后疫情时代三亚兴起的各类水上旅游项目提供治理依据,界定水上旅游项目的涵盖范围、经营条件、促进措施、备案程序、经营规范、监督管理、法律责任等。规定水上旅游项目经营主体的法律责任,对违反办法相关条款的行为,依照相关法律法规予以严肃处罚。本《办法》在第五章监督管理中明确规定了旅文、资规、综合行政执法、交通运输、海事、公安、海警、市场监督管理、发展改革、应急管理、生态环境、卫生健康、消防救援等部门有关水上旅游项目的监督管理职责分工,各单位应各司其职,全面做好水上旅游项目治理工作。

水上旅游项目秩序混杂,大多都活动在近岸相对固定的旅游密集水域,呈现项目多样,混杂共用现象,特别是情人湾等公共水域,存在观光游艇、高速的摩托艇、香蕉船、水上飞龙等活动共用一个海域活动的情况,游艇间的舷距常常不足60米,密度高且通航环境复杂,存在一定的安全隐患。部分新业态操作人员培训标准不清,部分操作人员未经过培训考核上岗。经营人无制度化的操作规程,安全提示、应急保障等措施不足。存在无证经营、发布虚假广告和黑车拉客等问题,其中,三亚湾部分摩托艇和滑翔伞项目无证经营,且摩托艇在海岸边快速行驶,容易撞到游泳的人群,存在较大安全隐患;海棠区后海20余家冲浪俱乐部没有任何海上项目经营许可,游客租借冲浪板后即可自行冲浪,冲浪海域内未通过救生绳索设立安全区域,安全隐患和防控风险较大;安全保障严重缺失,三亚湾从海月广场到凤凰岛数公里的海岸线只有一个外包的救援团队。

本《办法》规定理清我市水上旅游项目登记备案部门、种类清单、所需材料、流程,对未办理商事登记和进行事后材料备案的个人或组织(无照)经营水上旅游项目的行为予以处罚。还针对当前未批乱建码头、不明码标价收费、通过网络虚假宣传、破坏珊瑚礁、存在安全生产和生态环境破坏隐患、存在治安隐患等典型性“难点、痛点、堵点”问题界定了法律责任。提出了相关安全生产管理规定,并要求水上旅游项目经营者加强风险和安全管控,按照有关规定购买相关责任保险(包括但不限于旅客意外伤害保险、经营者责任保险等)。鼓励水上旅游项目行业协会和保险公司一起探索研发适合三亚水上旅游项目的专业险种,共同设定水上旅游项目保险理赔制度,保障企业与游客的合法权益。提出市、区有关主管部门应当加强对水上旅游项目从业人员的业务培训,以及“心肺复苏术”等安全技能培训,提升其服务技能、安全防范意识和应急处置能力,培育专业化水上旅游项目人才队伍。市、区有关主管部门还应提高水上旅游项目经营者、从业者以及游客的生态环境保护意识。

1.关于水上旅游项目的规范。《办法》规定,在本市依法办理商事登记且进行事后材料备案的市场主体可在我市行政区域海域规划和水域规划内依法依规经营水上旅游项目。未办理商事登记和进行事后材料备案的个人或组织(无照)不得以市场主体名义在我市行政区域内经营水上旅游项目。

2.关于水上旅游项目监管体制。《办法》规定,市旅游文化体育主管部门应当规范水上旅游项目等级评定工作,制定地方标准,监督和引导水上旅游项目经营者按照国家标准、行业标准、地方标准规范经营。同时,加强水上旅游项目从业人员业务培训以及心肺复苏术等安全技能培训,提升服务技能、安全防范意识和应急处置能力,培育专业化水上旅游项目人才队伍。

3.关于水上旅游项目开办程序。《办法》规定,旅游文化体育主管部门应定期公布包括水上摩托艇、橡皮艇、香蕉船、皮划艇、帆船、帆板、冲浪、水上飞机、拖伞等在内的需要进行事后材料备案的水上旅游项目清单。申请经营清单内水上旅游项目的市场主体,还应向旅游文化体育主管部门进行事后材料备案。

4.关于水上旅游项目政府职责。《办法》还规定了旅文、资规、综合行政执法、交通运输、海事、公安、海警、市场监督管理、发展改革(价格)、应急管理、生态环境、卫生健康、消防救援等部门有关水上旅游项目的监督管理职责分工。各单位各司其职,全面做好水上旅游项目治理工作。

本《办法》规定,水上旅游项目经营者应当依法从事经营活动,公平竞争、诚实守信,遵守和维护市场秩序。

水上旅游项目企业需规范明码标价,明确服务内容和服务价格。相关信息必须具体明确真实完整,标价之外不得收取未予标明费用。游船经营实行“通票制”,经营者应当在售票时向消费者告示游船上潜在的全部消费事项及价格。

水上旅游项目经营者向消费者提供的服务信息和广告宣传应当客观真实,不得虚假宣传、误导消费者。

旅行社应当向合格的水上旅游项目企业订购产品和服务,应当合法合规宣传水上旅游项目;旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排另行付费水上旅游项目获取回扣等不正当利益。

本《办法》规定,水上旅游项目经营者应当将相关证照、游玩须知及紧急避难逃生位置图等置于经营场所或船只醒目位置。

水上旅游项目经营者应当承担安全生产和消防安全的主体责任,建立健全安全管理制度,制定安全应急预案并定期演练,根据经营规模配备专职或者兼职治安保卫人员和消防安全管理人员,依法规范安全管理,履行安全保障义务。

水上旅游项目经营者对可能危及消费者人身、财产安全的情形负有提醒、告知义务,存在安全隐患的区域应当设置警示标识,并采取必要的防护措施。

水上旅游项目工作人员接待游客体验水上旅游项目时(尤其是在码头登船、登艇时)应当查验游客身份证件,按照规定进行登记并将登记信息实时传输报送公安机关。

水上旅游项目经营者应当按照有关规定安装视频监控设备,并确保开展水上旅游项目公共区域的视频监控设备在营业期间正常运行,视频监控资料保存期限不少于三十日。游艇帆船等水上旅游项目企业,应装载本市游艇帆船等监管船载终端,并保持开机状态,能提供船艇定位、军事海域区越界报警、SOS报警、夜航、远航、救援等功能。水上旅游项目经营者应当注重保护消费者隐私,不得在游船游艇包厢等私人区域安装视频监控设备,不得传播、出售、泄露、删改游客信息或者视频监控资料;除有关单位依法开展侦查、调查或者经消费者同意外,不得向任何单位和个人提供消费者相关信息或者视频监控资料。

水上旅游项目经营者需加强风险和安全管控,按照有关规定购买相关责任保险(包括但不限于旅客意外伤害保险、经营者责任保险等)。鼓励水上旅游项目行业协会和保险公司一起探索研发适合三亚水上旅游项目的专业险种,共同设定水上旅游项目保险理赔制度,保障企业与游客的合法权益。

本办法所称“船舶”,是指各类排水或者非排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器、移动式平台以及其他移动式装置。

本办法所称“水上摩托艇”,是指从事休闲娱乐等活动的水上摩托车、竞赛艇和运动交通艇等具备机械推进动力装置的类似性能的水上运动设备。

本办法所称“橡皮艇”,是指艇体呈流线型,艇身狭窄,艇前舱装有脚蹬架、舵杆,后舱底部装有方向舵,桨手面向前进方向用一支两端有桨叶的桨左右交替划水的一项水上体验运动。其中,“香蕉船”是一种外形模仿香蕉的长形休闲用橡皮艇。

本办法所称“皮划艇”,是指艇体呈流线型,内部除一块供桨手活动的底板外,别无其他装置,桨手用一支一端有桨叶的桨面对前进方向单腿跪着划水的一项水上体验运动。

本办法所称“帆船”,是指以船帆作为全部或主要航行动力的,从事休闲活动的帆船船艇。

本办法所称“帆板”,是指借助风帆力量,驾驭无舵、无坐舱船只滑行前进的一项介于帆船和冲浪之间的新兴水上运动项目,帆板由带有稳向板的板体、有万向节的桅杆、帆和帆杆组成。

本办法所称“冲浪”,是指体验者站立在冲浪板上,或利用腹板、跪板、充气的橡皮垫、划艇、皮艇等驾驭海浪的一项水上体验运动。

本办法所称“水上飞机”,是指利用水面(包括海洋、湖泊与河川)起飞、降落与停靠的飞机。

本办法所称“拖伞”,是指从起飞到降落,一切动作均在快艇或海上浮台上完成的一项极富刺激性的海上运动,起飞前,工作人员会为参与者穿好降落伞、系好拖绳,拖绳和高速快艇或海上浮台相连。

本办法所称“潜水”,是指包含且不限于水肺潜水(在水底用压缩空气呼吸)、自由潜水、美人鱼潜水、浮潜等潜水深度不超过40米的水底或水上活动以及延伸服务的水底摄影、水底拍照等。

本办法所称“通票制”,是指针对游船水上旅游项目实行“一张船票、统一票价、不再加价”,购买后,不允许在游船环节开展不同游船层级“升舱服务加价”行为;散客、旅行社组织的团体客都需要凭身份证到游船水上旅游项目统一售票点购票,并且要进行指纹扫描;在进入游船时必须出示通票并且再次扫描指纹验证身份,确认无误后可放行游客,通过这种方式达到统一管理、全面监控的目的。

目前,市旅文局正依照本办法规定牵头制定具体实施细则。实施细则将公布备案流程及受理单位地址、联系方式、注意事项等信息。

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